Escombros

El nuevo régimen jurídico de los residuos de construción y demolición (Junio-2007)

España

Resumen de artículo de: Francisco J. Arenas Cabello, UNED

Se analiza el cumplimiento de los principales objetivos ecológicos, el contenido y alcance de la nueva regulación normativa sobre gestión de residuos de construcción y demolición, una vez finalizado el periodo de vigencia del Plan Nacional de Residuos de Construcción y Demolición PNRCD 2001-2006.

Lo cierto es que el referido Plan no resuelve, ni a priori ni a posterior, las deficiencias que en materia de gestión de residuos de la construcción y demolición (RCD) padece España, dado que la inmensa mayoría de ellos, ya sea en procesos de construcción como en demoliciones o restos de fabricación, ponen fin a su ciclo de vida en forma de vertidos cercanos a las ciudades o incinerados. De hecho, España sigue ocupando el primer lugar de la Unión Europea, junto a Grecia y Portugal, que menos recursos destina, per cápita, a reutilización o reciclado de RCD: menos del 10%.

Los impactos ambientales que generan los RCD son harto conocidos, la gran mayoría se destina a eliminación en vertedero sin selección previa alguna y si bien son inertes o asimilables a inerte y no contaminan, producen por el contrario un gran impacto visual y paisajístico, debido al gran volumen que ocupan y por el escaso control ambiental ejercido sobre los terrenos que se eligen para su depósito. El resultado de este casi nulo control ambiental se concreta en suelos y acuíferos potencialmente contaminados bajo escombreras incontroladas y la limitación de los terrenos para usos potenciales en el futuro.

Asimismo, el efecto negativo visual y paisajístico puede ser doble, como consecuencia de una deficiente gestión de los residuos: en primer lugar, por los propios vertederos de RCD próximos a las ciudades; y, por otro, por las canteras y graveras, a cielo abierto, cercanas a núcleos urbanos, al aumentar la demanda irracional de materia prima.

Además de los impactos visuales y paisajísticos señalados, existen otros relacionados con problemas higénico-sanitarios, es decir, con la acumulación de todo tipo de materiales y sustancias en lugares inadecuados, convirtiendo estos puntos en focos de infección, en los que proliferan roedores e insectos; y con problemas económicos-financieros, dado que la recogida, el transporte, la gestión y tratamiento de los residuos exige inversiones en infraestructuras, a los que se debe añadir los costes de inversiones asociadas a la descontaminación y restauración del medio ambiente.

El escaso interés por una gestión adecuada de los RCD se ve favorecido, entre otros factores, por los costes de vertido, muy económicos, y por la abundancia y bajo precio de las materias primas, por ejemplo, del árido natural.

Igualmente, el empleo de instrumentos no vinculantes, como el Plan, para regular esta actividad sin el establecimiento de medios y formas jurídicas necesarias para su ejecución, impide que se alcancen los resultados deseados.

Con el panorama descrito, difícilmente se pueden alcanzar los objetivos ecológicos de fomento a la reducción, reutilización, reciclado valorización de residuos establecidos en el PNRCD, dado que encuentran un serio obstáculo, de un lado, con la ausencia de un mercado efectivo que permita introducir nuevamente estos materiales en los circuitos económicos, y, de otro, con la baja aceptación de los productos reciclados en la industria de la construcción.

La planificación y los objetivos ecológicos del plan nacional de residuos de construcción y demolición

El PNRCD vino a establecer unos objetivos ecológicos, en aplicación de la Ley de Residuos, por el que todo Plan de Gestión de Residuos debe contemplar objetivos específicos, así como las medidas necesarias para alcanzarlos. Los objetivos ecológicos, entre otros, eran: (i) recogida controlada y correcta gestión ambiental de, al menos, 90% de los RCD, (ii) disminución de, al menos, un 10% del flujo de estos residuos en el año 2006, (iii) reciclaje y reutilización de, al menos, 40% en el año 2005 y 60% para 2006, (iv) valorización del 50%, como mínimo, de los residuos de envases de materiales de la construcción y, (v) recogida selectiva y correcta gestión ambiental de, al menos, el 95% de los residuos peligrosos contenidos en los RCD en el 2002.

Lo cierto es que ni el propio Proyecto de Real Decreto sobre producción y gestión de RCD hace referencia alguna al cumplimiento de los objetivos ecológicos establecidos en el PNRCD. De lo que puede deducirse que muy pocos de los objetivos se han cumplido en su integridad. Tan sólo se refiere al PNRCD cuando éste propone entre las medidas instrumentales para el logro de sus objetivos, la elaboración de una normativa específica para la gestión de los RCD, basada en los principios de jerarquía, recogido en la Ley de Residuos, y en el de responsabilidad del productor.

Pocos datos reales se conocen de los resultados alcanzados en la gestión de los RCD con el Plan Nacional. Sin embargo, el Anteproyecto sobre producción y gestión de los RCD reconoce expresamente que el problema ambiental planteado por los RCD se deriva no sólo del creciente volumen de su generación, sino de su tratamiento, que todavía hoy es insatisfactorio; el 90% de estos residuos van a vertedero y sólo un 5% se recicla. El Borrador estima que cada año se producen en España 35 millones de toneladas de residuos y provenientes de construcción y demolición, de los que apenas se reutiliza un millón; mientras que otros 25 millones se depositan en vertidos no controlados. Estos datos revelan que muy poco se ha avanzado en esta materia.

El Proyecto de Real Decreto sobre producción y gestión de RCD

El Proyecto de Real Decreto, al amparo de la Ley de Residuos, faculta al Gobierno apara fijar disposiciones específicas relativas a la producción y gestión de diferentes tipos de residuos con el objetivo final de prevenir la incidencia ambiental de los mismos.

Entre las obligaciones de productor y poseedor de RCD establece que, la inclusión en el proyecto de obra de un estudio de gestión de RCD, que deberá incluir, entre otros aspectos, una estimación de la cantidad de residuos que se generarán en la obra, las medidas de prevención para los RCD que se produzcan, así como una valoración del coste previsto de su gestión, coste que formará parte del presupuesto del proyecto.

Asimismo, como medida de prevención, se establece la obligación, en el caso de obras de demolición, reparación o referoma, de hacer un inventario de los residuos peligrosos que se generarán, previendo su retirada selectiva, evitando su mezcla con residuos no peligrosos y asegurándose de que se envían a gestores de residuos peligrosos autorizados.

El poseedor, asimismo, viene obligado a sufragar los correspondientes costes de gestión y a transmitir al productor los certificados y documentos que acrediten la gestión de los RCD generados en sus obras.

El Proyecto de Real Decreto establece igualamente, con carácter general, las condiciones mínimas que deberán cumplir los gestores de RCD, y en particular las actividades de valorización de RCD, fijando para éstas un objetivo de eficiencia distinto al de las operaciones de tratamiento previo a la eliminación; requisito éste, a su vez, indispensable para depositar RCD en vertederos. Con ello se pretende desincentivar el depósito en vertedero de residuos valorizables o de aquellos RCD que provengan consistentes en una mera clasificación, estableciendo sistemas de tarifas más apropiados.

Especial mención merece la regulación que se hace de la utilizacion de residuos inertes procedentes de los RCD para obras de restauración, acondicionamiento o relleno, que podrá ser considerada como operación de valorización, y no como operación de eliminación de residuos en vertedero cuando se lleve a efecto por un gestor de residuos autorizado, cuyo resultado sea la sustitución de recursos naturales y que previamente el órgano competente en materia medioambiental de la Comunidad Autónoma declare que aquélla puede considerarse como una operación de valorización, así como que los residuos a emplear son inertes.

Acerca de las obras de las Administraciones Públicas que intervengan como promotores, se adoptarán medidas para el fomento de la prevención de RCD y de la utilización de áridos y otros productos procedentes de la valorización de RCD debiendo promover proyectos con impactos reducidos en las generación de residuos durante las fases de ejecución y explotación, y que además favorezcan el correcto desmantelamiento al final de su vida útil, es decir, su deconstrucción.

Licencia de obras como instrumento de control

Sin duda, el eje central de toda gestión de RCD ha de recaer en un instrumento de control, ya conocido en el ámbito de la edificación, pero que en la práctica poco uso se ha hecho de él. Nos estamos refiriendo a la licencia de obras, sujeta a fianza por parte del productor para responder específicamente de la gestión de los RCD que se produzcan en obra. Este mecanismo de control ya estaba previsto en el PNRD 2001-2006. La regulación de este instrumento de control de gestión de los RCD hace el Proyecto de Real Decreto, cuyo texto normativo no exige la constitución de fianza alguna al productor de RCD, sino que se remite a la legislación de las Comunidades Autónomas para poderla imponer, vinculándola al otorgamiento de la licencia municipal de obras, en cuantía suficiente para garantizar el cumplimiento, frente a la Administración. La fianza o garantía financiera equivalente que, en su caso, se establezca, podrá ser devuelta a la finalización de la obra o parcialmente durante la ejecución de la misma. Para esto habrá que estar a lo que determine las Comunidades Autónomas y las entidades locales para el cumplimiento de las competencias que, respectivamente, les atribuye la legislación de residuos. De lo que se desprende, que la gestión de los RCD en España no va a ser uniforme ni horizontal en todas las Comunidades, sino que se verá reflejado un mapa geográfico autonómico donde las Comunidades con mayores recursos dispondrán de un sistema de gestión adecuado, y las menos ricas de un sistema insuficiente, si es que lo implantan.

Conceptos relacionados
[Construcción]  [Gestión de residuos] 

Enlaces de interés
www.zicla.com

Fuentes:
Revista Residuos, nº 97 mayo-junio de 2007